Pierwsza kadencja rządów PiS przypadła na okres dobrej koniunktury, dzięki której możliwe były wzrosty dochodów podatkowych, a także składek na ZUS.
Był to również czas niskich stóp procentowych – fenomen ogólnoświatowy przekładający się na niskie koszty obsługi długu publicznego. W roku 2015 rząd za obsługę długu skarbu państwa, wynoszącego 835 mld zł, zapłacił 29,2 mld zł, zaś w 2020 r., gdy dług wzrósł do 1090 mld zł, 29,3 mld zł. W relacji do PKB było to odpowiednio: 1,7 proc. i 1,3 proc.
W ostatnich latach rządowi pomogła wysoka inflacja, która zwiększyła nie tylko nominalne dochody budżetu, lecz również nominalny produkt krajowy brutto, i zmniejszyła relację długu do PKB.
Był też inny, mniej znany czynnik, sprawiający, że finanse publiczne w latach 2015-22 były dość zrównoważone. Całkowite wydatki państwa, liczone według metodologii UE, były w latach 2015-19 stabilne i wynosiły mniej niż 42 proc. PKB. Dopiero w roku 2020, na skutek wydatków antycovidowych, skoczyły do 48,2 proc., po czym spadły, ale nie wróciły do poziomu sprzed pandemii. Mimo głośnych wydatków socjalnych rząd PiS utrzymywał dyscyplinę fiskalną, oszczędzając na innych wydatkach – na inwestycjach publicznych, oświacie, dotacjach dla samorządów. W latach 2015-19 deficyt finansów publicznych, liczony według metodologii unijnej, był niższy niż 3 proc. PKB, a w roku 2018 rekordowo niski – 0,2 proc. PKB.
Nagłe pogorszenie stanu finansów
Sytuacja budżetu dramatycznie pogorszyła się w roku 2022 i 2023. Dokładnych wyników za rok ubiegły jeszcze nie znamy, lecz według szacunków różnych ośrodków deficyt wyniósł 5,6 proc. PKB.
Jedną z przyczyn nagłego pogorszenia stanu finansów publicznych jest spadająca inflacja. O ile rosnąca inflacja poprawia sytuację budżetu, o tyle spadająca sprawia, że realne dochody się kurczą. W roku ubiegłym dochody podatkowe były o 30 mld zł niższe od planowanych w znowelizowanej ustawie budżetowej. Inną przyczyną są dodatkowe wydatki związane z wyborami – podniesienie zasiłków na dzieci z 500 do 800 zł oraz rekordowe wydatki zbrojeniowe.
Koalicja ugrupowań demokratycznych w kampanii wyborczej obiecywała utrzymanie dotychczasowych programów socjalnych, a także dodatkowe wydatki, nieprzewidziane w projekcie budżetu stworzonym jeszcze przez poprzedni rząd. Modne stało się hasło, powtarzane przez polityków wszystkich ugrupowań koalicji – pieniędzy wystarczy na wszystko. Jeżeli politycy chcieliby być uczciwi, powinni powiedzieć – pieniędzy wystarczy, ponieważ zamierzamy pożyczyć tyle, ile potrzeba, by spełnić obietnice.
To zresztą żadna nowość. Od początku III RP nie zdarzyło się, by rząd bilansował wydatki dochodami. W każdym roku występował deficyt, pokrywany pożyczkami. Jeżeli więc politycy obiecują, że wystarczy pieniędzy na wszystko, to powinni jednocześnie dodawać, jaki poziom zadłużenia uważają za bezpieczny, i co zrobią, aby go nie przekroczyć.
Rząd Morawiecki przewidywał cięcie wydatków
Zarówno analizy polskiego Ministerstwa Finansów, jak i unijnych ekonomistów pokazują, że w najbliższych latach poziom długu publicznego będzie szybko rósł.
W rządowej „Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2024-2027″, opublikowanej przez resort finansów we wrześniu 2023 roku, zapisano, że w najbliższych czterech latach dług sektora instytucji rządowych i samorządowych – czyli dług publiczny obliczany tak, jak nakazuje Unia Europejska – będzie nieustannie rósł i w roku 2027 wyniesie 58,7 proc. PKB. To wciąż mniej niż średni poziom długu krajów Unii Europejskiej i mniej niż dopuszczalny w Unii poziom (60 proc.). Lecz fakt, że poziom zadłużenia w relacji do PKB będzie rósł w każdym roku, mimo gospodarczego ożywienia, które oczekiwane jest już w roku obecnym, jest powodem do niepokoju. Co ważniejsze – warunkiem utrzymania długu poniżej 60 proc. są zapowiedziane przez poprzedni rząd cięcia wydatków lub podwyżki podatków, określane w języku ekonomistów „dostosowaniami fiskalnymi”.
W „Strategii” zapisano, że w latach 2025-27 nastąpią „dostosowania fiskalne” w wysokości 1 pkt proc. rocznie oraz dodatkowe oszczędności na poziomie ok. 1,1 proc. PKB.
Innymi słowy – rząd Morawieckiego przewidywał, począwszy od 2025 r., trwałe cięcie wydatków lub trwałe zwiększenie podatków na kwotę 1 proc. PKB. Oczywiście nie chwalił się tym i zapewniał, że finanse państwa są w doskonałej kondycji. Eksperci Instytutu Finansów Publicznych wyliczyli, że w 2025 r. poprzedni rząd zaplanował cięcie wydatków lub podniesienie podatków na kwotę ok. 40 mld zł, w 2026 r. o kolejne 43 mld zł, a w 2027 r. o ponad 45 mld zł. Łącznie w latach 2025-27 planowane cięcia (lub wzrost podatków) to 129 mld zł. Bez tego „dostosowania fiskalnego” dług publiczny już w 2026 r. przebije poziom 63 proc. PKB, a w 2027 r. wyniesie 67,4 proc. PKB.
Scenariusze są pesymistyczne…
Jeszcze bardziej pesymistycznie sytuację polskich finansów przedstawia Komisja Europejska w corocznie publikowanym dokumencie „Debt Sustainability Monitor”, w którym ocenia zagrożenia wynikające z narastania długu w krajach członkowskich Unii Europejskiej. W ubiegłorocznym „Monitorze” zaprezentowano siedem scenariuszy narastania długu publicznego w Polsce do roku 2033. W scenariuszu bazowym, czyli takim, w którym gospodarka polska rozwija się w podobnym tempie jak w latach poprzednich, a podatki i wydatki państwa utrzymane są na dotychczasowym poziomie, w 2029 r. dług publiczny przekracza 60 proc. PKB, a w 2033 r. wynosi 69 proc. PKB.
Unijna prognoza przewiduje stopniowe obniżanie realnego wzrostu PKB Polski, a także wzrostu potencjalnego, czyli wynikającego z aktualnych zasobów gospodarki. O ile w roku 2023 wzrost potencjalny to 3,2 proc. (realny wzrost był znacznie mniejszy – tylko 0,2 proc.), to pod koniec obecnej dekady wyniesie 1,9 proc. Spadek potencjalnego tempa wzrostu PKB to skutek wyczerpywania się efektu, zwanego „doganianiem” lub z angielska „catching up”.
Gospodarki, które startują z niższego pułapu, ale mają dostęp do rynku i kapitału bogatych sąsiadów (w naszym przypadku Unii Europejskiej), rosną szybciej. Jednak w miarę jak doganiamy, tempo spada. Gospodarka mogłaby rosnąć tak jak wcześniej, a nawet przyspieszyć, gdyby co jakiś czas rząd dokonywał w niej „remontu”, czyli reform – ponownie zacząłby prywatyzację, uprościł system podatkowy i wycofał szkodliwe podatki sektorowe, obniżył poziom biurokracji, poprawił poziom edukacji na różnych szczeblach. Ale w ostatnich latach nic takiego się nie działo.
W rankingu Banku Światowego Doing Business, który pokazywał stopień uciążliwości prowadzenia biznesu (ostatnia jego edycja pochodzi z roku 2020) u progu rządów koalicji PO-PSL, Polska zajmowała daleką 74. pozycję. Systematyczny wysiłek na rzecz poprawy regulacji spowodował, że Doing Business 2016 przyznał Polsce 25. miejsce. Rozwojowy rozpęd zdołał się jeszcze utrzymać przez rok i Doing Business 2017 dał 24. miejsce, lecz już rok następny i kolejne lata przyniosły załamanie wznoszącego trendu – w Doing Business 2018 Polska spadła na 27. pozycję, w 2019 – na 33. miejsce, a w 2020 sklasyfikowana została na 40. miejscu.
Inflacja, która pomaga obniżać dług, spadnie według ekonomistów Komisji Europejskiej pod koniec dekady do 4 proc. Jeżeli spadnie niżej – do poziomu 2,5 proc., czyli celu, jaki realizuje NBP – to dług w relacji do PKB, będzie narastał szybciej. Jego przyrost będzie wynikiem utrzymywania się deficytu (państwo więcej wydaje niż zarabia) i rosnących kosztów obsługi zadłużenia.
…a może być jeszcze gorzej
Unijny dokument został opublikowany w kwietniu ubiegłego roku, a więc przed decyzją o zmianie programu 500+ na 800+, który kosztuje dodatkowo 20 mld zł rocznie – to ponad 0,5 proc. PKB. Nie uwzględnia też skutków obietnic wyborczych obecnie rządzącej koalicji, tych już zrealizowanych i tych, które czekają na realizację – podwyżek wynagrodzeń, programu mieszkaniowego, wzrostu nakładów na służbę zdrowia itd. Zapewne w „Monitorze”, który Komisja Europejska opublikuje za kilka miesięcy, scenariusz bazowy pokaże szybszy wzrost zadłużenia.
Pozostałe scenariusze, z wyjątkiem jednego, są jeszcze bardziej pesymistyczne. Komisja Europejska testuje sytuację nagłego wzrostu stóp procentowych, załamania kursu złotego, większego niż w scenariuszu bazowym deficytu fiskalnego. W tym ostatnim scenariuszu (który dziś wydaje się bardzo prawdopodobny) dług w roku 2033 szybuje do 80 proc. PKB.
Jedyny scenariusz pozwalający utrzymać dług w ryzach to ten, w którym Polska wdraża w roku 2024 i 2025 działania budżetowe, czyli „konsolidację fiskalną”. Już wiemy, że w roku bieżącym nie ma mowy o jakiejkolwiek konsolidacji, więc problemy będą się nawarstwiać w kolejnych latach.
„Kopanie puszki wzdłuż ulicy”
Jeżeli obecna koalicja tworząca rząd przetrwa pełną kadencję, kolejne wybory do Sejmu i Senatu czekają nas w roku 2027. Bez reform gospodarczych i bez naprawy finansów publicznych dług będzie się wówczas zbliżał do 60 proc. PKB lub nawet go przekroczy. Politycy będą mogli się pocieszać, że to wciąż poziom niższy niż średnia w Unii Europejskiej. Będą też tak jak dotychczas manipulować definicją długu publicznego, by nie przekraczać zapisanego w konstytucji poziomu 60 proc. PKB. Polska definicja coraz bardziej odbiega od unijnej, a zatem dług liczony przez unijne ośrodki jest o kilka punktów procentowych wyższy niż dług podawany przez GUS. Lecz taka „strategia” to, jak mawiają Anglosasi, „kopanie puszki wzdłuż ulicy”, czyli odkładanie problemu na później.
Jeżeli koalicja wygra wybory w 2027 roku, nie będzie mogła dalej tej puszki kopać, bo dług zacznie narastać lawinowo.
Po drodze może wydarzyć się wiele sytuacji pogarszających stan finansów państwa – np. kryzys bankowy, spowodowany sztucznym podgrzewaniem koniunktury na rynku nieruchomości, kryzys międzynarodowy, zawirowanie na rynkach surowcowych. Wówczas poziom długu wzrośnie skokowo.
Konsolidacji fiskalnej, czyli mówiąc prościej zaciskania pasa, nie unikniemy. Im wcześniej kuracja zostanie rozpoczęta, tym jej przebieg będzie bardziej łagodny. Politycy tworzący Koalicję 15 Października popełnili błąd, nie eksponując przed wyborami analiz zarówno Ministerstwa Finansów, jak i Komisji Europejskiej, z których wynikało, że stan finansów publicznych po ośmiu latach rządów PiS jest znacznie gorszy, niż głosiła propaganda. Zapewne politycy będący wcześniej w opozycji chcieli uniknąć zbyt skomplikowanych dyskusji, mało zrozumiałych dla wyborców. Wierzyli, że wybory można wygrać tylko obietnicą utrzymania i rozszerzenia programów socjalnych. Nie zastanawiali się nad konsekwencjami takich obietnic.
Najgorsze jest to, że politycy rządzącej obecnie koalicji chyba nie zdają sobie sprawy, że sytuacja jest poważna i kurację budżetu trzeba zacząć najpóźniej w przyszłym roku. Wciąż trwa licytacja między lewicą i Koalicją Obywatelską na pomysły, prowadzące w konsekwencji do dalszego pogorszenia stanu finansów państwa. Przebudzenie będzie przykre.
„Mit przedsiębiorczego państwa”, McCloskey i Mingardi [Lektury...