Polityka przemysłowa bardziej szkodzi niż pomaga [Okiem Liberała]
Autor: FWG
Wiele rządów coraz głębiej ingeruje w procesy gospodarcze. W świecie narasta protekcjonizm. Efektem może być stagnacja światowej gospodarki.
Liberalizm27.06.2024
Tadeusz Syryjczyk, minister przemysłu w rządzie Tadeusza Mazowieckiego, stwierdził kiedyś, że najlepszą polityką przemysłową jest brak polityki przemysłowej. Wywołało to oburzenie tych, którzy deklarują, że polityka przemysłowa jest bardzo ważną, o ile nie najważniejszą częścią polityki gospodarczej. Mocno podkreślali to politycy PiS, szczególnie Mateusz Morawiecki, a zgadzają się z tym chyba także politycy rządzącej obecnie koalicji. Utworzone ponownie zostało nawet Ministerstwo Przemysłu, które istniało w latach 1988-1991. Na razie nie wiadomo, czym się ma zajmować.
Od polityki przemysłowej nie odżegnują się także decydenci w innych krajach, mających dłuższe niż Polska doświadczenia z gospodarką rynkową. Donald Trump przyrzekał odrodzenie amerykańskiego przemysłu i powrót do USA fabryk wcześniej przeniesionych do krajów, gdzie siłą robocza jest tańsza, a normy środowiskowe łagodniejsze. O polityce przemysłowej wiele się także mówi w programach Unii Europejskiej, takich jak Strategia Lizbońska czy Europa 2020.
Rządowa „hodowla” przedsiębiorstw
Jeżeli przez politykę przemysłową rozumiemy poprawę otoczenia biznesu (takie sformułowanie znajduje się w Strategii 2020), to mamy do czynienia ze standardową polityką gospodarczą, która niekoniecznie odnosi się do przemysłu, ale także do usług, budownictwa czy transportu. Zwykle jednak ci, którzy mówią o polityce przemysłowej, mają na myśli wspieranie przez państwo konkretnych gałęzi przemysłu lub nawet produktów, które decydenci uważają za szczególnie ważne dla całej gospodarki, innowacyjne, nowoczesne. Wsparcie może mieć formę ochrony przed zagraniczną konkurencją preferowanych przez rząd firm lub całych gałęzi, przekazywania im bezpośrednich dotacji, przywilejów podatkowych lub tanich (dotowanych) kredytów.
Innymi słowy – rząd „hoduje” przedsiębiorstwa danej branży, zapewniając im przynajmniej na pewien czas komfort braku realnej konkurencji. W naszych dzisiejszych warunkach nie jest to łatwe, gdyż w Unii Europejskiej pomoc publiczna podlega kontroli unijnych instytucji, a w dodatku Polska, jak ogromna większość państw, jest członkiem Światowej Organizacji Handlu, która zakazuje nadmiernego wspomagania przez państwo krajowej produkcji i wyznacza górne poziomy ceł. Wprawdzie coraz więcej krajów tymi ograniczeniami się nie przejmuje (o czym jeszcze będzie mowa), ale dowolne wspieranie przez państwo wybranych zakładów przemysłowych jest trudniejsze niż w połowie XX wieku.
Ideę wspierania krajowej produkcji przemysłowej, która ma zastępować produkty importowane, upowszechniał w latach 50. XX wieku argentyński ekonomista Raúl Prebisch. Wiele krajów rozwijających się przyjęło tę strategię, ale sukcesów nie odniosło. W latach 60. stało się jasne, że polityka substytucji importu, zwłaszcza w Ameryce Łacińskiej i Azji Południowej, prowadziła do powstania silnie chronionych i nieefektywnych gałęzi przemysłu krajowego, a ponadto hamowała eksport i zmniejszała dochody z wymiany zagranicznej. W rezultacie poparcie dla substytucji importu przynajmniej wśród liderów myśli ekonomicznej zaczęło słabnąć.
Pouczające przykłady Indii i Korei Południowej
Porażka „hodowania” przez rząd zakładów przemysłowych wynika z faktu, że bez konkurencji rynkowej bardzo trudno jest skłonić przedsiębiorstwa do podnoszenia wydajności, innowacyjności i wytwarzania wysokiej jakości produktów. Jeżeli rząd z góry wyznacza, która firma ma wygrać, zwycięzca nie musi się wysilać.
Pouczająca jest historia Indii, których gospodarka rozwija się dziś w rekordowo wysokim tempie, a które do lat 90. XX wieku chroniły swoje firmy przed konkurencją. Indie po uzyskaniu niepodległości przez kilka dekad próbowały socjalistycznych eksperymentów, a ich przywódcy byli pod wrażeniem ZSRR. Pierwszy rząd niepodległych Indii Jawaharlala Nehru zaczął prowadzić politykę, którą ironicznie nazwano Królestwem Licencji („Licence Raj”) – krainą licencji, zezwoleń i biurokratycznych ograniczeń. Gospodarka rosła w wolnym tempie, które ekonomiści nazywali „hinduskim tempem”. Dopiero gdy w ostatniej dekadzie XX wieku rząd zaczął stopniowo dopuszczać konkurencję, Indie zaczęły wydobywać się z ubóstwa.
Często jako przykład kraju, który osiągnął sukces dzięki polityce wspierania własnego przemysłu przez rząd, wskazywana jest Korea Południowa. Państwo dokonywało selekcji produktów eksportowych, które miały szansę odnieść sukces na rynkach światowych, oraz ich producentów. Tworzyło wieloletnie plany rozwoju produkcji dla każdego wyznaczonego dobra eksportowego i gałęzi eksportowych. Wielkim rodzinnym firmom – czebolom – wyznaczano indywidualnie cele eksportowe, których realizację państwo nagradzało. Przedsiębiorstwa, które nie wykazywały woli współpracy w realizacji planów pięcioletnich lub nie wykonywały przyjętych już planów eksportowych, były szykanowane przez agencje rządowe. Nasyłano na nie uciążliwe kontrole, uniemożliwiano kredytowanie, odłączano fabryki od infrastruktury.
W latach 1961–2010 roku PKB Korei Południowej wzrósł blisko 50-krotnie, co pozwoliło temu jednemu z najbiedniejszych krajów świata awansować do pierwszej dwudziestki państw w świecie pod względem PKB na głowę mieszkańca. Warto jednak zauważyć, że w ostatnich dziesięciu latach tempo wzrostu Korei zwolniło – średnio wyniosło tylko 2,7 proc.
Z wypowiedzi niektórych polskich polityków wynika, że strategia rozwoju Korei Południowej powinna być dla nas wzorem. Kopiując strategię sukcesu innego kraju, można jednak popełnić błędy. Na sukces wpływa bowiem wiele czynników i trudno oszacować ich właściwe wagi. Nie można wykluczyć, że waga niektórych czynników w rozwoju Korei była ujemna, a sukces osiągnięty został nie dzięki nim, lecz mimo ich istnienia.
Ingerencja rządu w gospodarkę Korei Południowej sprawiła, że wiele decyzji inwestycyjnych podejmowanych pod naciskiem rządu było błędnych. Nadmiernie rozbudowane zostały moce produkcyjne stoczni i przemysłu stalowego. Czebole urosły do takich rozmiarów, że żadna instytucja finansowa w kraju nie była w stanie sprostać ich ogromnemu zapotrzebowaniu na kredyt. Dzięki nieczytelnym powiązaniom kapitałowym w ramach czeboli spółki mogły wzajemnie gwarantować sobie pożyczki. W rezultacie zadłużenie kilkakrotnie przekroczyło ich wartość.
Gdy w 1997 roku w Azji Wschodniej wybuchł kryzys finansowy, dotknął on także Koreę. W latach 1997–1999 zbankrutowało 11 spośród 30 największych czeboli, w tym Daewoo – drugi co do wielkości koreański konglomerat. Korea wymagała międzynarodowej pomocy.
Czy urzędnik może trafnie przewidzieć procesy rynkowe?
Mateusz Morawiecki, który jako premier był zwolennikiem ingerencji państwa w procesy gospodarcze, powoływał się na koncepcję „nowej ekonomii strukturalnej”, której twórcą i propagatorem jest były główny ekonomista Banku Światowego Justin Yifu Lin. Lin kieruje Instytutem Współpracy Południe-Południe oraz Centrum Nowej Ekonomii Strukturalnej na Uniwersytecie w Pekinie i doradza rządowi chińskiemu w sprawach polityki gospodarczej.
„Nowa ekonomia strukturalna” ma być bardziej inteligentną formą polityki przemysłowej. Tradycyjna polityka przemysłowa wspierała industrializację poprzez politykę celną i publiczne dotacje, bez względu na to, czy budowane w ten sposób przedsiębiorstwa były rentowne i konkurencyjne na rynkach światowych, czy nie. Nowa ekonomia strukturalna zaleca pomoc państwa tylko dla sektorów i firm konkurencyjnych. Problem w tym, że ktoś musi określić, które sektory i firmy są konkurencyjne, a które nie. Tym kimś jest urzędnik lub polityk. Prawdopodobieństwo popełnienia błędu przy prognozach procesów rynkowych jest bardzo duże.
Mimo że trudno podać przykłady udanej polityki przemysłowej, wiele rządów coraz głębiej ingeruje w procesy gospodarcze. Zasady konsensusu waszyngtońskiego, zalecającego niskie deficyty budżetowe, swobodny handel międzynarodowy i elastyczne kursy walutowe są naruszane także przez rządy krajów wysoko rozwiniętych. W świecie narasta protekcjonizm.
Przyczyną są globalne wstrząsy, jakie nastąpiły w ostatnich latach: pandemia, wojna w Ukrainie, zaburzenia na rynkach energii. Międzynarodowe korporacje zorientowały się, że muszą bardziej doceniać geopolityczne ryzyka i wycofują produkcję z niektórych krajów. Proces ten może zachodzić samoczynnie i być wynikiem decyzji podejmowanych przez zarządy korporacji. Politycy jednak uznali, że powinni ten proces wspomagać. Pretekstem do protekcjonizmu i dotowania niektórych branż i firm jest też polityka klimatyczna.
USA, UE, Chiny – wyścig subsydiów
W Stanach Zjednoczonych w ostatnich latach Kongres przyjął ustawy: CHIPS and Science Act oraz The Inflation Reduction Act (IRA). Pierwsza upoważnia rząd do przeznaczenia około 280 mld dol. w celu pobudzenia krajowych badań i produkcji półprzewodników. IRA, wbrew nazwie z walką z inflacją ma niewiele wspólnego. Zapewnia około 370 mld dol. w postaci dotacji i ulg podatkowych na cele związane z oszczędnościami energii i transformacją energetyczną.
Scott Lincicome, wiceprezes Cato Institute, zauważa, że zanim ustawy zostały przyjęte, pandemia, geopolityka i inne czynniki rynkowe już zwiększyły zainteresowanie firm dywersyfikacją źródeł pozyskiwania półprzewodników. Gwałtownie rosły też prywatne inwestycje w zieloną energię. Dodatkowy wzrost inwestycji, stymulowany dotacjami rządowymi stanowi niewielką tylko część wszystkich inwestycji prywatnych i PKB. Lincicome twierdzi też, że mimo rządowych dotacji sektor produkcyjny w USA znajduje się w stagnacji od 2022 r. z powodu wyższych stóp procentowych, utrzymującej się wzrostu cen materiałów, spadku dostępności pracowników, niepewności gospodarczej, ceł i sporów handlowych, uciążliwych przepisów i innych przeszkód. Wysokie stopy procentowe to efekt gwałtownie rosnącego długu publicznego.
Na podstawie ustawy IRA ulgi podatkowe otrzymują gospodarstwa domowe instalujące bezemisyjne źródła energii oraz amerykańskie zakłady produkujące samochody elektryczne i baterie. W listopadzie 2022 roku Thierry Breton, unijny komisarz ds. rynku wewnętrznego, oświadczył, że Stany Zjednoczone rozpoczynają „wyścig subsydiów” poprzez zachęty inwestycyjne oferowane firmom przez IRA. W efekcie zaczęło narastać napięcie między Stanami Zjednoczonymi i Unią Europejską. W ramach tego wyścigu na Sycylii powstaje ogromna fabryka paneli słonecznych, której właścicielem jest Enel SpA. Ta włoska firma energetyczna w jednej czwartej należy do włoskiego ministerstwa gospodarki i finansów.
IRA jest także elementem wojny gospodarczej Stanów Zjednoczonych z Chinami, których polityka gospodarcza jest nieprzejrzysta i trudno dokładnie wyliczyć skalę dotacji do paneli słonecznych i samochodów elektrycznych. W Ameryce i Europie panuje przekonanie, że skala ta jest ogromna. Wprowadzane są więc cła na chińskie produkty.
Prymitywna polityka przemysłowa, prowadzona przez kraje komunistyczne pozwoliła ogromnie zwiększyć moce produkcyjne, zwłaszcza przemysłu ciężkiego, ale ostatecznie doprowadziła do głębokiego kryzysu gospodarczego. Upadek komunizmu zbiegł się z triumfem idei wolnorynkowych. Ich owocem była fala prywatyzacji, obniżenie barier celnych i dotacji. Dzięki temu świat przeżył kilka dekad szybkiego rozwoju, z którego korzystały zwłaszcza kraje biedniejsze, w tym Polska. Dziś w wielu krajach rosną bariery, rządowe dotacje i regulacje. Efektem może być stagnacja światowej gospodarki.
Witold Gadomski – dziennikarz, publicysta „Gazety Wyborczej”
Artykuł jest częścią cyklu Fundacji Wolności Gospodarczej „Okiem Liberała” i ukazał się również na stronie Wyborcza.pl.
