Autor: FWG
Donald Tusk, przedstawiając nową strategię gospodarczą, zapowiedział wzrost inwestycji w roku 2025, nie wyjaśniając jednak, czy ma na myśli inwestycje prywatne, czy publiczne. Te ostatnie, w odróżnieniu od inwestycji prywatnych, o których decydują tysiące przedsiębiorców, można z dużym prawdopodobieństwem zaplanować, o ile w budżecie są wystarczające środki.
Inwestycje publiczne wpływają przede wszystkim na stronę popytową gospodarki – wydane pieniądze zwiększają popyt na cement, stal, maszyny, środki transportu itd., a także zwiększają wydatki konsumenckie pracowników zatrudnionych przy realizacji inwestycji. Gospodarka odpowiada na ten dodatkowy popyt, zwiększając produkcję. To słynny model Keynesa, który pisał, że finansowane przez państwo proste roboty publiczne (na przykład kopanie dołów) przyczynią się do zwiększenia nie tylko zatrudnienia, ale i produkcji użytecznych dóbr i usług.
Inwestycje publiczne wpływają także na stronę podażową gospodarki. Dzięki nim została unowocześniona infrastruktura komunikacyjna, na której fatalny poziom narzekali kiedyś zagraniczni biznesmeni, rozważający ulokowanie w Polsce swoich zakładów. Ekonomiści nazywają to efektem croud-in -– inwestycje publiczne w infrastrukturę, drogi, mosty, transport publiczny i technologie mogą stworzyć lepsze warunki dla inwestycji prywatnych, zmniejszając koszty operacyjne firm i zwiększając ich efektywność. Złotówka wydana na inwestycje publiczne przyciąga ileś zł inwestycji prywatnych.
Nie sposób jednak precyzyjnie określić, jaka jest efektywność inwestycji publicznych, to znaczy, w jakim stopniu wydana na nie złotówka zwiększa moce produkcyjne gospodarki. Część zbudowanych za publiczne pieniądze obiektów jest oferowana potencjalnym użytkownikom bezpłatnie (koszty ponoszą podatnicy), część jest stale dotowana ze środków publicznych (np. warszawskie metro).
Skoro nie da się precyzyjnie wykazać, czy inwestycja publiczna jest opłacalna, częściej niż w przypadku inwestycji biznesowych zdarzają się błędne decyzje. W dodatku inwestycje publiczne mają zwykle kontekst polityczny. Zależy na nich lokalnym politykom i realizują je na koszt podatników, jeżeli mają odpowiednią siłę wpływania na rząd. Typowym przykładem jest lotnisko w Radomiu, silnie preferowane przez rząd PiS, na którym ruch pasażerski jest wielokrotnie mniejszy niż na nielubianym przez PiS lotnisku w Modlinie.
W 2021 roku administracja Bidena uchwaliła ustawę o inwestycjach w infrastrukturę i zatrudnieniu, która przewidywała przekazanie stanom 42,5 mld dol. na program mający zapewnić dostęp do internetu na obszarach wiejskich. Do tej pory nie podłączono jeszcze żadnych nowych użytkowników. Urzędnicy, którzy wymyślili ten program, popełnili szereg błędów. Uznali technologię światłowodową za priorytetową, a tymczasem w wielu obszarach była ona nieodpowiednia. Prywatni dostawcy, tacy jak Starlink, mają większą elastyczność w dostosowywaniu swoich usług do potrzeb klientów, co często prowadzi do bardziej odpowiedniego pokrycia obszarów zasięgiem internetu przy znacznie niższych kosztach.
Na wykonawców inwestycji nałożono szereg regulacji, na przykład dotyczących zmian klimatycznych. Przy zatrudnianiu preferencje mieli członkowie związków zawodowych, a także… byli przestępcy podlegający resocjalizacji. To zwiększało koszty i zniechęcało do udziału w programie.
Inwestycje publiczne często też służą celom propagandowym, co dodatkowo utrudnia możliwość ich racjonalnej oceny. Politycy, którzy o nich decydują, chcą, by obiekty były jak największe, gdyż ich wielkość lepiej przemawia do opinii publicznej niż rachunek ekonomiczny. Stąd absurdalna dyskusja o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, który zdaniem polityków, różnych zresztą opcji, ma być przedmiotem dumy Polaków niezależnie od liczby obsługiwanych w przyszłości pasażerów i przesyłanych towarów.
Planowane wydatki na duże inwestycje, także prywatne, są często niedoszacowane. W przypadku inwestycji publicznych ten błąd w szacunkach jest znacznie większy. Koszt przekopu Mierzei Wiślanej szacowano na 880 mln zł, a ostatecznie inwestycja kosztowała ponad 2 mld zł.
W Polsce oprócz inwestycji publicznych i biznesowych jest jeszcze trzeci rodzaj – inwestycje realizowane przez spółki kontrolowane przez Skarb Państwa. Polska statystyka zalicza je do inwestycji prywatnych, unijna do inwestycji biznesowych, ale mechanizm podejmowania o nich decyzji przypomina inwestycje publiczne.
To politycy PiS zadecydowali o budowie bloku elektrowni węglowej w Ostrołęce. Po wydaniu prawie 2 mld zł inwestycja została wstrzymana, gdy okazało się, że nie ma szans, by była rentowna. Koszt inwestycji Olefiny III, realizowanej przez Orlen, początkowo był szacowany na 8,3 mld zł. W 2023 roku ówczesny zarząd Orlenu zwiększył planowane nakłady ponadtrzykrotnie – do 25 mld zł. Nowy zarząd Orlenu obliczył, że rzeczywisty koszt realizacji inwestycji, uwzględniający budowę infrastruktury niezbędnej, by projekt działał, wyniósłby nawet 51 mld zł. Mimo wszystko postanowił inwestycję kontynuować, ograniczając jej zakres.
Inwestycje publiczne działając na ogólny popyt, mogą przyspieszyć wzrost gospodarczy, ale jeśli są nadmiernie skumulowane w czasie, powodują negatywne efekty uboczne. Doświadczyliśmy tego w latach 2011-2012, gdy do inwestycji realizowanych ze środków unijnych (połowę finansowania musi dostarczać polski budżet) doszły inwestycje publiczne, związane z mistrzostwami euro 2012. W 2011 roku udział inwestycji publicznych w PKB był rekordowy – 7,9 proc. Wysoki był także łączny udział inwestycji w PKB – 20,4 proc., ale w kolejnych latach spadał. Wzrost gospodarczy w roku 2011 przyspieszył do 5,3 proc. by w kolejnych latach spaść do 1,5 i 0,7 proc. Wystąpił wówczas efekt croud-out – inwestycje publiczne wypychały prywatne. W roku 2000 udział tych ostatnich w PKB wynosił 18,5 proc., dziesięć lat później 12,3 proc. , obecnie to około 11 proc.
Wypychanie inwestycji prywatnych przez publiczne może mieć kilka przyczyn. Kiedy rząd zwiększa wydatki, często finansuje je poprzez emisję obligacji. To zwiększa popyt na kapitał, co prowadzi do wzrostu stóp procentowych. Wyższe stopy procentowe sprawiają, że kredyty stają się droższe dla sektora prywatnego, co zniechęca do inwestycji. Wzrost wydatków publicznych może prowadzić do zwiększenia zadłużenia publicznego, co z kolei może ograniczyć dostępność kredytów dla sektora prywatnego. Banki mogą preferować udzielanie kredytów rządowi, który jest uważany za dłużnika bardziej wiarygodnego. Rządowe projekty inwestycyjne mogą konkurować z prywatnymi firmami o te same zasoby, takie jak materiały budowlane, pracownicy czy technologie. To może prowadzić do wzrostu kosztów dla sektora prywatnego i ograniczenia jego możliwości inwestycyjnych. W latach 2011-2012 nastąpił w Polsce znaczny wzrost kosztu budowy autostrad. W górę poszły ceny materiałów budowlanych i maszyn koniecznych do budowy.
W niektórych przypadkach rządowe wydatki mogą bezpośrednio zastępować wydatki prywatne. Na przykład, jeśli rząd zwiększa wydatki na infrastrukturę, prywatne firmy mogą zrezygnować z własnych inwestycji w tej dziedzinie, uznając, że rządowe projekty zaspokoją popyt. Zwiększone wydatki publiczne mogą też wprowadzać niepewność co do przyszłej polityki gospodarczej i fiskalnej. To może zniechęcać prywatne firmy do podejmowania długoterminowych inwestycji, w obawie przed zmianami w regulacjach czy podatkach.
Nietrafione inwestycje publiczne lub współfinansowane przez państwo często są przyczyną kryzysów finansowych. Przyspieszenie inwestycyjne realizowane w PRL w latach 70. (decyzje podejmowali politycy, gdyż prywatnych firm nie było) skończyło się potężnym kryzysem i ostatecznie plajtą systemu. Jeszcze dziś tu i ówdzie widać rozpoczęte i nigdy niedokończone elementy infrastruktury z lat 70.
W Chinach władze komunistyczne przez kilka lat swoją polityką (dotacjami, ulgami podatkowymi, tanimi kredytami) napędzały inwestycje w budownictwo, które były lokomotywą wzrostu Chin w latach 2003-2021. Ceny mieszkań stale rosły w tempie 10 proc. rocznie. Dziś miliony mieszkań jest niedokończonych, a Chińczycy stracili miliardy juanów, zainwestowanych w projekty deweloperskie.
Sztuczne pobudzanie inwestycji, także prywatnych przez państwo poprzez stwarzanie im nie rynkowych, ale specjalnych warunków jest zawsze ryzykowne. Rząd Morawieckiego starał się przyciągnąć inwestycje zagraniczne, udzielając im pomocy publicznej. Tak było w przypadku budowy przez Toyotę fabryki skrzyni biegów w Wałbrzychu lub fabryki silników Daimlera w Jaworze. A mimo to stopa inwestycji niemal każdego roku spadała.
Gospodarka potrzebuje więcej inwestycji biznesowych pod warunkiem, że będą one efektywne, to znaczy będą generowały wysokie zyski. Państwo może je stymulować nie poprzez dopłaty, ale stwarzając stabilne i przewidywalne warunki gospodarowania – niską inflację, niski dług publiczny, elastyczny rynek pracy, łatwość wchodzenia nowych firm na rynek, gwarancje dla praw własności.
Witold Gadomski – dziennikarz, publicysta „Gazety Wyborczej”
Artykuł jest częścią cyklu Fundacji Wolności Gospodarczej „Okiem Liberała” i ukazał się również na stronie Wyborcza.pl.
Fundacja Wolności Gospodarczej dołącza do inicjatywy SprawdzaMy